Un nouvel «Etat de droit» en Chine ?

La place du droit, et son rôle face au politique a été au centre du débat public en Chine depuis de nombreuses années : que cela soit avec la réforme de la procédure pénale, l’annonce de la fermeture des camps de rééducation par le travail, la corruption des juges, où encore la constitutionnalisation du gouvernement. Naturellement, ces préoccupations furent répercutées dans l’agenda de la troisième cession plénière du 18 congrès du PCC. La mise en avant de l’émergence d’un nouvel « Etat de droit » reposant sur des bases plus solides a été annoncée. Mais quel est ce nouvel Etat de droit ?

Xi Jinping dans son discours du 24 janvier 2012, et dans son discours du 23 févier 2013 avait mis en avant l’importance de poursuivre le développement de l’Etat de droit en Chine. Hu Jianmiao revient sur les qualificatifs de l’Etat de droit usés par Xi Jinping : un Etat de droit à la chinoise (中国版) et de synthèse (综合版) : à la chinoise, car l’Etat de droit ne saurait se faire hors de la spécificité chinoise, et un « Etat de droit » de synthèse, car il ne s’agirait pas que d’un Etat de droit, mais aussi d’une société régit par droit. Le projet était ambitieux, et est maintenant rendu nécessaire par les impératifs nouveaux qui confrontent la société chinoise.

Les « Décisions des Autorités centrales du Parti concernant de nombreux points de l’approfondissement de la réforme （中央关于全面深化改革若干重大问题的决定, zhongyang guanyu quanmian shenhua gaige ruogan zhongda wenti de jueding (ci-après ‘les décisions’))» établissent un programme des points majeurs qui devraient guider la nouvelle planification de la réforme juridique : suppression des camps de rééducation par le travail, rationalisation du système de financement et de compétence des tribunaux, diminution des incriminations passibles de la peine de mort, systématisation du respect de la constitution dans les procédures, protection accrue de la propriété privée contre toutes formes d’atteintes. Le point 9 de ce document précise les différents éléments du programme visant au développement de l’Etat de droit. Meng Jianzhu[5] (孟建柱) a publié dans le Quotidien du Peuple un « de la réforme de l’organisation judiciaire (shenhua sifa tizhi gaige, 深化司法体制改革) ». Chacun de ces éléments marque des avancées et ont soulevé des débats, dont allons tenter de rendre la teneur, en tentant de dégorger les clefs de la réforme.

Ce qui devrait changer

Le projet de réforme cherche à établir les conditions structurelles de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Les différents éléments mis en avant sont encore au niveau de projet, mais les bases semblent jetées. Il s’agit maintenant de surveiller l’évolution de l’institution judiciaire chinoise. Nous reprenons le compte rendu du projet réforme exposé par Jiang Huiling.

Système de paiement des salaires unifiés

L’élément le plus central de la réforme est une refonte du système de financement des juges : qu’ils appartiennent au ministère public qu’au siège. La gestion du budget de la justice devrait être confiée à une instance unique et établie à l’échelon administratif de la province (法检省级统管, fajian shengji tongguan). Une telle évolution était revendiquée de longue date par le monde académique qui y voit une des premières garanties de la l’indépendance des juges. Jiang Huiling rapporte qu’un système central eut été trop complexe à mettre en place, et un système local soumet de facto le juge au politique. En déliant le système de rémunération des intérêts locaux, la réforme veut offrir les moyens structurels de l’indépendance du judiciaire. Le système devrait être double : avec un système de rémunération nationale pour la Cour suprême et les Hautes juridictions (最高法院和高级法院, zuigaofayuan he gaoji fayuan), les cours de l’échelon de base et intermédiaire (基层法院, jiceng fayuan, 中级法院 zhongji fayuan) relèveront du système provincial. Ce découplage devrait permettre selon l’auteur d’éviter la plupart des conflits d’intérêts.

Indépendance du budget

L’auteur met en avant la nécessité que les cours de justice puissent fixer de manière indépendante leur budget, sans que le pouvoir administratif puisse le modifier ou le diminuer. L’auteur met aussi en avant une nécessité de péréquation entre les différentes provinces ; le système sera provincial mais il faut que les provinces les moins avancées, puissent aussi obtenir assez de financement pour assurer le développement de leur système judiciaire.

Un système unitaire de nomination et de retrait des juges.

Un autre élément phare de la réforme serait la mise en place d’un découplage des ressorts juridiques et administratifs (两区适当分离, liangqu shidang fenli). La mise en place de deux ressorts de compétence aurait pour but d’éviter l’existence de réseaux d’influence entre le pouvoir politique et judiciaire, créant ainsi deux logiques d’intérêt parallèles.

Procédure pénale et droit pénal

Les décisions mettent en avant le renforcement de la protection des droits des individus en ce qui concerne principalement la question des garanties juridiques des différentes modalités de la saisie administrative des biens privés. En outre le projet de réforme veut aller vers une augmentation de la responsabilité des enquêteurs lors de la phase d’enquête, pour empêcher les extorquassions d’information et la fabrication de fausse preuve. En outre, la réforme devrait entrainer la suppression de 13 incriminations pouvant donner lieu à la peine de mort en raison de crimes économiques sans effusion de violence. Le système de réduction des peines devrait aussi être revu.

Suppression des camps de rééducation par le travail

La suppression des camps avait été annoncée depuis longtemps et n’est que la conséquence de décisions politiques préalables. Il s’agit néanmoins d’une avancée majeure saluée par les auteurs vers une plus grande protection des libertés fondamentales en Chine.

Derrière ces réformes semble se cacher un schéma explicatif : le droit est au service de l’économie, et non pas un instrument aux mains de la société civile, contre le pouvoir politique.

Donner du sens au changement

Ce que nous révèle la méthodologie de la réforme :

Xia Nan rapporte un élément majeur concernant la nouvelle annonce de réforme du droit. Il note que depuis une quinzaine d’années le système judiciaire à évolué, mais plus au coup par coup, en réponse à des événements. La source de la réforme ne provenait pas des instances politiques ; mais au contraire, elle était mue par son propre mouvement. Il y avait un système judiciaire en mutation, alors que maintenant on passe à un système judiciaire, sous le coup de la réforme, et celle-ci prend pour source un travail concerté et systématique du pouvoir politique, qui reprend en main et guide selon son système de valeurs l’évolution de l’appareil juridique. La réforme est intiment lié au travail au niveau national et local de la commission des Affaires légales et politiques (政法部, zhengfa bu). Il s’agit d’après l’auteur du premier projet de réforme majeure depuis de nombreuses années, marquant une volonté profonde et vive du pouvoir. Toutefois l’auteur termine son article avec un point de vue très critique : cette réforme du droit ne présente pas un élément majeur : celui d’obtenir la participation sincère et motivée de la population, et depuis son départ reste un projet renfermé sur lui même, qui ne parvient pas à obtenir la motivation de la population. Le travail de fourmis de collecte de l’information et de préparation de la réforme n’a été le fruit que du travail du Comité des affaires légales et politiques, et ainsi reste un projet endogène au pouvoir politique, et en tant que tel demeure un outil au service du pouvoir.

Ce que nous révèle l’emphase économique de la réforme :

Cette origine politique de la réforme n’est pas sans conséquences. Xie Zhusheng relève que la réforme du droit n’est pas présentée comme une amélioration du droit pour le bien du droit, mais une réforme pour l’ajustement du système juridique à la logique du marché : l’économique est réformé et le droit suit. Cet élément est foncièrement important pour saisir l’enjeu de la réforme : créer un système juridique plus indépendant plus à même de jouer un rôle régulateur dans le développement économique de la Chine. Le droit n’est pas perçu sous l’angle d’un projet politique, d’une mise en relation du sujet de droit avec l’Etat. Cette remarque de Xie Zhusheng dévoile une notion d’Etat de droit à visées économiques. La réforme du droit en Chine n’est jamais que seconde et corolaire à la réforme de l’économie. Le droit est présenté comme une solution au risque que présente le développement économique de la Chine, il peut permettre de « mettre de l’ordre au sein du chaos ». La logique de marché est maintenant assez développée en Chine, mais la protection du droit est encore trop faible. La logique est d’abord la réforme économique, puis l’amélioration du droit pour solidifier les progrès de la réforme, avec la « doctrine de la priorité » (先行思维, xianxing siwei). L’auteur note que la conséquence est qu’alors toutes les mesures politiques menant à la réforme sont possibles, peu important leur légalité, la prise en compte du droit ne vient qu’en second. Le droit est l’oiseau en cage de la réforme. Toutefois une telle réforme du droit avec pour point de mire l’économique ne peut pas se faire sans un minimum de répercussions sur le pouvoir politique, car toute réforme de l’économie suppose un transfert de souveraineté du politique au marché, ouvrant le chemin vers un progrès de la réforme politique. L’auteur relève que la transformation de Shanghai en zone de libre échange, est peut être le parangon du modèle à venir.

Il nous semble que cette mise en perspective du droit, comme outil économique, ouvre une grille de lecture puissante pour l’analyse du débat concernant la réforme du droit, et établit un schéma explicatif intéressant pour comprendre le débat sur la constitutionnalisation du gouvernement qui a précédé le 18ème congrès. Le nouvel Etat de droit en Chine est économique et non pas politique ; le débat sur l’Etat de droit a été scindé en deux branches différentes. Dès lors, comme souvent en Chine, la question la plus juste pour comprendre la réforme est de s’interroger sur ce qui lui échappe.